Key questions in the Europe–UAE relationship / Az európai-emírségi kapcsolatok fő kérdései
Risks and opportunities / Kockázatok és lehetőségek (G. Lanfranchi & M. Szalai)
By Guido Lanfranchi and Máté Szalai
Guido Lanfranchi and Máté Szalai are Research Fellows at the Clingendael Institute; Máté Szalai is Associate Professor at the Department of International Relations, Corvinus University of Budapest
< Magyar változat elérhető alább / Scroll down for the Hungarian version >
The blossoming ties between the EU and the United Arab Emirates are overshadowed by a dilemma. On the one hand, the Emirates’ rapid economic development, rising regional influence and strategic vision are good incentives to deepen relations in a multipolar world. On the other hand, the UAE’s role in regional crises like Libya (especially before 2022) and (more importantly) Sudan runs counter to EU objectives, as do the UAE’s facilitation of sanctions evasion to the benefit of Russia and Iran, along with the role of Dubai as a hub for illicit economic activities.
In Hungary, the Emirates were the subject of a political controversy in relation to the (now abandoned) “Mini Dubai” project, a USD 12 billion urban development project that would have been implemented by an Emirati company. Hungarian political debate framed worries about the prospective Emirati investment in simplistic and Islamophobic terms — for example, Budapest Mayor Gergely Karácsony implied in an interview that the project is part of an Islamic “holy war.”
In sharp contrast, broader European debates are more firmly grounded in the reality of the tempting incentives there are for cooperation that come mixed with reasonable concerns. Although the EU’s ambition of deepening its partnership with the Emirates is sensible, its enthusiasm should not ignore the dilemmas associated with such an effort. To help sever this Gordian knot, we explored the main convergences and divergences between the EU and the UAE from economic, geopolitical, and normative perspectives, and formulated recommendations in a recently published Clingendael research paper.
In today’s geopolitical and economic environment, the UAE can indeed be an important partner for the EU on several issues. Both sides are committed to deepening economic cooperation, preserving a globalised international order, and prioritising business and economic interests in the region (over, for example, political and democratic concerns). Political interests also align in several issue areas, such as in combating radical Islamist networks, maintaining maritime security, promoting religious tolerance, and reaching common ground on key regional crises such as Iraq and post-Assad Syria.
However, the UAE also engages in a range of illicit or quasi-licit economic activities that run counter to European interests. For instance, Dubai has become a regional hub for sanctions evasion for both Russia and Iran, as well as for the channeling of smuggled (and/or conflict) gold into international markets — two issues that undermine EU foreign policy objectives. The UAE also hosts a number of individuals prosecuted or convicted by EU authorities (while some of them have recently been arrested, only a few have been extradited, and others remain at large). Moreover, in conflicts in Libya and even more so in Sudan, the UAE supports actors that commit widespread and gruesome human rights violations, as well as pose risks to European security by contributing to instability in Europe’s southern neighbourhood. In addition, fundamental normative differences persist, especially regarding human rights abuses in the UAE and — looking at this from the other side — the perceived lecturing attitude of the EU.
This does not imply that cooperation should be suspended altogether. Our analysis suggests that the EU should deepen collaboration in areas of mutual concern, while also being bolder and more critical in addressing issues of divergence. This approach may generate some tensions with the UAE in the short term, but it can actually reinforce the relationship in the long term. There are no strategic dependencies that prevent the EU from being bolder in pushing its own interests vis-à-vis the UAE. Such a push should be conducted in a pragmatic manner, in pursuit of concrete EU foreign policy objectives.
Fortunately, the EU has leverage. The UAE is keen to conclude a free trade agreement with the EU, potentially even independently from the Gulf Cooperation Council (GCC), and wants to be removed from the EU’s anti–money laundering list. The European Commission recently initiated the removal of the UAE from the list, but the result of this process depends on consent from the European Parliament (which prevented the UAE’s removal from the list in 2024) and also that of the Council. Beyond these two trump cards, the EU can draw on a broader toolbox: fostering personal relations with the Emirati leadership, improving coordination among its member states, and engaging with the smaller emirates individually. All these can contribute to a more effective and stable relationship with the UAE and a broader strategic European approach to the region.
In conclusion, it is a positive development that the EU has expanded its traditional focus on the Mediterranean region to the countries of the GCC. This has been evidenced by, for example, the appointment of a special envoy to the region and the organisation of the first EU-GCC summit in 2024. However, EU engagement with the UAE has shifted from neglect into overdrive, as it downplays UAE activities detrimental to EU interests. This ultimately risks undermining the long-term basis of the relationship and requires recalibration.
Magyar nyelvű változatban:
Az Európai Unió (EU) és az Egyesült Arab Emírségek közötti virágzó kapcsolatok komoly dilemmát hordoznak magukban. Egyrészt az Emírségek gyors gazdasági fejlődése, növekvő regionális befolyása és stratégiai víziója ösztönzőt jelent a kapcsolatok elmélyítésére egy többpólusú világban. Másrészt az Emírségek szerepvállalása sok esetben ellentétes az EU céljaival, legyen szó akár egyes regionális válsággócokról — például Líbiában (különösen 2022 előtt), vagy még inkább Szudánban —, akár az Oroszországgal és Iránnal szembeni szankciók megkerülésében nyújtott közreműködéséről, vagy a Dubajban összpontosuló nemzetközi szürkegazdasági tevékenységekről.
Magyarországon az Emírségek az immár elvetett „mini-Dubaj” projekt (egy 12 milliárd dolláros városfejlesztési beruházás) kapcsán került politikai viták középpontjába. A beruházásban egy emírségi vállalkozó játszotta volna a főszerepet. A magyar politikai diskurzus leegyszerűsítő és gyakran iszlamofób keretek között tárgyalta a tervezett fejlesztéssel kapcsolatos aggodalmakat — Budapest főpolgármestere, Karácsony Gergely egy interjúban például arra utalt, hogy az emírségi befektetés egy iszlám „szent háború” része.
Az ilyen alaptalan megjegyzésekkel éles kontrasztban áll a szélesebb körű európai vita, amely már inkább a valóságban gyökerező szempontokra, köztük az együttműködés szempontjából ténylegesen csábító ösztönzőkre és amellett a hátulütőkkel kapcsolatos megalapozott aggályokra fókuszál. Bár az EU részéről érthető a törekvés az Emírségekkel folytatott partnerség elmélyítésére, ennek az ambíciónak nem szabad feledtetnie a kapcsolatépítéssel együttjáró dilemmákat. E gordiuszi csomó feloldása végett a nemrég a Clingendael Intézetnél publikált elemzésünkben áttekintettük az EU és az Emírségek közötti együttműködést gazdasági, geopolitikai és normatív nézőpontokból, azonosítva a lehetőségeket és a feszültségeket, egyben ajánlásokat fogalmazva meg.
A jelenlegi nemzetközi geopolitikai és gazdasági környezetben az Emírségek számos területen valóban fontos partnere az EU-nak. Mindkét fél elkötelezett a gazdasági együttműködés mélyítése és a globalizált nemzetközi rend fenntartása iránt, a közel-keleti politikájuk részeként pedig mindkét fél gyakran előtérbe helyezi az üzleti és a gazdasági szempontokat a politikai és demokratikus aggályokkal szemben. Politikai érdekeik is számos területen találkoznak, legyen szó a radikális iszlamista hálózatok elleni fellépésről, a tengeri hajózás biztonságának fenntartásáról, a vallási tolerancia előmozdításáról, vagy éppen az olyan regionális válsággócok kezeléséről, mint amilyen Irak és az Aszad utáni Szíria.
Ugyanakkor az Emírségek több olyan illegális vagy félig legális gazdasági tevékenységnek adnak otthont, melyek ellentétesek az EU érdekeivel. Dubaj a térségi központjává vált az orosz és iráni szankciók megkerülésének, valamint a csempészett (vagy konfliktuszónákból származó) arany nemzetközi piacokra juttatásának. Ezek egyértelműen aláássák az EU külpolitikai céljait. Az Emírségek több, az EU hatóságai által elítélt vagy körözött személynek is otthont adnak (noha egyeseket mostanában letartóztattak, csak keveseket adtak ki, és rengetegen továbbra is szabadlábon vannak). Líbiában, és különösen Szudánban, az Emírségek olyan szereplőket támogatnak, akik súlyos emberi jogi visszaéléseket követnek el széleskörűen, és az általuk keltett instabilitás révén közvetett fenyegetést jelentenek Európa déli szomszédságára. Ezeken túl alapvető normatív különbségek is láthatóak a két fél között, különösen ami az emberi jogokkal kapcsolatban az Emírségekben tapasztalható visszaéléseket, és — a másik oldalról nézve — az EU moralizáló és kioktató hozzáállását illeti.
Mindez nem jelenti azt, hogy az együttműködést fel kellene függeszteni. Elemzésünk szerint az EU-nak azokon a területeken kell mélyítenie a kooperációt, ahol közös érdekek állnak fenn, ugyanakkor határozottabban és kritikusabban kell fellépnie az ellentétek kezelése végett. Ez ugyan rövid távon feszültségeket generálhat, hosszú távon erősítheti is a kapcsolatokat. Nincsenek olyan stratégiai függési viszonyok, amelyeknek vissza kellene tartaniuk az EU-t attól, hogy határozottabban érvényesítse a saját érdekeit az Emírségekkel fennálló kapcsolatok keretében egy pragmatikus, konkrét külpolitikai célok mentén történő fellépés részeként.
Az EU-nak van alkuereje is ehhez. Az Emírségek szívesen kötnének átfogó szabadkereskedelmi megállapodást az EU-val — akár az Öböl Menti Együttműködési Tanácstól (Gulf Cooperation Council, GCC) függetlenül is. Emellett szeretnének lekerülni az EU pénzmosás elleni figyelőlistájáról. Az Európai Bizottság nemrégiben kezdeményezte is az Emírségek eltávolítását az említett listáról, ám az eljárás végeredménye függ az Európai Parlament és a Tanács egyetértésétől is (előbbi 2024-ben már egyszer megakadályozta az Emírségek levételét). E két ütőkártyán túl az EU széles eszköztárból válogathat: élhet például az emírségi vezetéssel való személyes kapcsolatok kiépítésével, a tagállamok közötti koordináció javításával, vagy éppen a kisebb emírségekkel való együttműködés kiterjesztésével. Mindez hozzájárulhat egy hatékonyabb, stabilabb kapcsolat kialakításához, valamint egy átfogó európai közel-keleti stratégia végrehajtásához.
Összességében pozitív fejleménynek tekinthető, hogy az EU kiterjesztette hagyományos, a Földközi-tenger térségére irányuló fókuszát a GCC országaira. Ezt jelzi például a régióért felelős különmegbízott kinevezése is, valamint az első EU–GCC csúcstalálkozó megszervezése 2024-ben. Ugyanakkor az EU-nak az Emírségekkel kapcsolatos hozzáállása a korábbi teljes mellőzésből hirtelen túlfűtött kapcsolatkeresésbe csapott át, ami azzal fenyeget, hogy az ebben érintettek elbagatellizálják az Emírségeknek az EU érdekeire káros tevékenységeit. Ez a hozzáállás végső soron éppenhogy alááshatja a partnerség hosszú távú alapjait, és ennélfogva szükséges ennek a megközelítésnek az újragondolása.