Italy: Government v. Courts / Olaszország: kormány vs. bíróság
Offshoring and migration governance / (D. Pongrácz)
By Dániel Pongrácz (PhD Student, International Relations and Political Science Doctoral School, Corvinus University of Budapest)
< Magyar változat elérhető alább / Scroll down for the Hungarian version >
“Do the people of Italy live in a democracy, or does an unelected autocracy make the decisions?” On November 13, Elon Musk posed this question on his own platform “X,” bringing a raging debate over migration governance in Italy before a global audience. Italy’s offshoring schemes and deportation proceedings led to clashes in the past month between the Italian government and the judiciary, each accusing the other of threatening Italy’s democracy. In case it is not entirely clear, for Musk, billionaire businessman and now a would-be government advisor by appointment, “unelected autocracy” would be the courts.
The roots of this go back to November 2023, when Italy and Albania signed a deal allowing Italy to offshore part of its asylum process to Albania. Facilities meant to house asylum-seekers were constructed in Shëngjin and Gjadër in 2024. As the first transfer of 24 men began, an Italian court ruled to stop the process, claiming only migrants from “safe” countries could be transported to Albania. Affected asylum-seekers from Egypt and Bangladesh were quickly returned to Italy. The government reacted furiously, with Deputy Prime Minister Matteo Salvini calling the judges “communists,” and influential outsiders, such as Elon Musk, expressing their views, too (in a spectacular manifestation of the transnational networking of anti-status quo actors). Harsh words were exchanged between judges and the Meloni government. Judges, for their part, are stuck between interpreting opaque laws, upholding liberal principles influenced by human rights law, and the need to maintain the legitimacy of the judiciary in a considerably anti-immigrant socio-political environment. The executive power in Italy is now clearly against the status quo principles. This results in two combating discourses feeding off divergent views on migration governance, both portraying those adhering to the other as extremists.
The government reacted with the quick and targeted modification of domestic law to designate further countries, including Egypt and Bangladesh, safe. The original legislation on the “safe country of origin” concept was only introduced in Italy as recently as in 2018, under Decree Law 113/2018. Relying on modifying this law indicates a will by the Meloni government to unilaterally change the rules of the game while limiting the opportunities for courts and civil-society actors to challenge state dominance in migration governance. However, policy implementation remains uncertain. Legal challenges originate in particular from the concept of partially safe countries. The European Court of Justice’s decision in Case C-406/22 put up legal barriers related to this by ruling that the “safe country of origin” designation must cover (and be valid for) the entire territory of the country concerned. The question of who is to judge whether a country is entirely safe remains unresolved.
A standoff has thus developed between two interpretations of migration governance, a status-quo liberal-rules-based one followed by the courts and a state-dominated sovereigntist one proposed by the Meloni government.
Italy is not unique internationally with its offshoring project. There are several countries favouring similar arrangements, with the idea of ‘return hubs’ even being endorsed by the President of the European Commission (EC). The Italy-Albania deal is cited as a potential model by the EC.
The future shape of multi-level migration governance under liberal democracy in Europe is in flux, to say the least. The fight between the old and newly-emerging paradigms of migration governance is very much on.
Magyar nyelvű változatban:
“Demokráciában vagy egy meg-nem-választott autokrácia uralma alatt él az olasz nép?” Elon Musk tette fel ezt a kérdést november 13-án a saját tulajdonában lévő „X” platformon, a globális közönség elé tárva a migrációs kormányzásról szóló olaszországi vitát. Az olaszországi menedékkereső-kihelyezési tervek és kitoloncolási eljárások az elmúlt hónapban konfliktushoz vezettek az olasz kormány és az igazságszoltáltatás között, aminek eredményeként mindkét oldal azzal vádolta a másikat, hogy az veszélyezteti az olasz demokráciát. Ha ez esetleg nem lenne egészen világos, a milliárdos üzletember és éppen kinevezés útján potenciálisan kormányzati tanácsadói pozícióba kerülő Elon Musk számára a „meg-nem-választott autokrácia” a bíróság ebben a felállásban.
Az ügy gyökerei 2023 novemberéig nyúlnak vissza, amikor Olaszország és Albánia megállapodást írt alá, amely lehetővé teszi Olaszország számára, hogy menekültügyi eljárásának egy részét Albániába helyezze át, és ott folytassa le. 2024-ben Shëngjinben és Gjadërben megépültek a menedékkérők elhelyezésére szolgáló létesítmények. Ám amikor megkezdődött az első 24 ember átszállítása ezekbe, az olasz bíróság azt a döntést hozta, hogy leállítják a folyamatot, előírva, hogy Albániába csak a „biztonságos” országokból érkezett migránsok szállíthatók át. Az egyiptomi és bangladesi menedékkérőket így gyorsan visszaszállították Olaszországba. A kormány dühösen reagált. Matteo Salvini miniszterelnök-helyettes „kommunistáknak” nevezte a bírákat, és illusztris kívülállók, mint például Elon Musk is, hangot adtak a nézeteiknek (a status quót ellenző szereplők transznacionális hálózatosodásának látványos megnyilvánulásaként). A nyilvánosság előtt kemény szavakat váltottak egymással a bírák és a Meloni-kormány. Előbbiek sarokba szorulóban találják magukat a nem kellően világos törvényi rendelkezések értelmezése, az emberi jogi normák által meghatározott liberális elvek érvényesítése és az igazságszolgáltatás legitimitásának fenntartása közötti trilemma-helyzetben, egy egyre inkább bevándorlásellenes társadalmi-politikai környezetben. Az olaszországi végrehajtó hatalom immár egyértelműen szembeszáll a status quo elvekkel. Ez a helyzet két szembenálló, harcias diskurzust táplál, melyek a migráció kormányzásával kapcsolatos eltérő nézeteken alapulnak, és mindkettő szélsőségesként ábrázolja a másikhoz ragaszkodókat.
A kormány a hazai jog gyors és célzott módosításával reagált, hogy további országokat, köztük Egyiptomot és Bangladest is, biztonságosnak minősítsen. A „biztonságos származási ország” koncepciójáról szóló eredeti jogszabályt csak 2018-ban vezették be Olaszországban, a 113/2018. számú törvényerejű rendeletben. A törvénymódosításra támaszkodás jelzi a Meloni-kormány készségét, hogy egyoldalúan megváltoztassa a játékszabályokat, korlátozva a bíróságok és a civil szervezetek lehetőségét, hogy kikezdhessék az állami dominanciát a migrációs kormányzás alakításában. A politika végrehajtása azonban továbbra is bizonytalan. A jogi kihívások különösen a “részben biztonságos országok” koncepciójának homályosságából erednek. Az Európai Bíróságnak a C-406/22. sz. ügyben hozott határozata ugyanis további jogi akadályokat támaszt azzal, hogy a „biztonságos származási ország” megjelölésnek érvényesen le kell fednie az érintett ország teljes területét. Eközben azonban megoldatlan marad a kérdés, hogy kinek kell megítélnie, hogy egy ország teljesen biztonságos-e.
Ezen a ponton tehát mély ellentét alakult ki a migrációs kormányzás két markánsan eltérő értelmezése között: egyfelől a status quót jelentő, liberális szabályokon alapuló, a bíróságok által követett, másfelől pedig a Meloni-kormány által javasolt, államközpontú, szuverenista értelmezés között.
Olaszország nem egyedülálló nemzetközi viszonylatban az offshoringra irányuló törekvésével. Számos ország támogatja a hasonló megállapodásokat, sőt a „visszatérési csomópontok” gondolatát még az Európai Bizottság (EB) elnöke is jónak látja. Az Olaszország-Albánia megállapodást egyenesen potenciális modellként emlegeti az EB.
Az európai liberális demokrácia keretében a többszintű migrációs kormányzás jövőbeli formája így finoman szólva turbulens közegben formálódik, a versengő migrációs kormányzási modellek támogatói közötti harc pedig fokozódik.